王  兰  明

（国家食品药品监督管理局医疗器械监管司，北京100053）

摘 要：对中国医疗器械注册管理工作的现状进行了回顾分析，查找了存在的问题和薄弱环节，并就加强和完善相关工作进行了初步讨论。

关键词：医疗器械；注册；薄弱环节；改进

Situation and Assessment on the Medical Device Registration System in China

WANG Lanming

(Department of Medical Devices Supervision, State Food and Drug

Administration, Beijing 100053)

Abstract: The situation and recent progress in medical device registration system in China were reviewed, the existing weakness and challenges were assessed, and the future trend was discussed.

Key words: Medical Device; Registration; Weakness; Improvement

     中国医疗器械注册管理制度是伴随着经济社会发展，特别是医疗器械产业发展而不断完善的。2000年1月，国务院发布《医疗器械监督管理条例》（国务院令第276号）并自2000年4月1日起实施，标志着中国医疗器械监督管理全面进入依法行政和依法监管的新阶段，医疗器械注册管理的法规体系和运行体系逐步建立并不断完善，为保障公众用械安全和促进产业健康发展发挥了重要作用。

医疗器械注册管理是医疗器械监督管理体系的重要组成部分，同时又处于监督管理的源头，事关公众健康、生命安全与社会和谐稳定。随着近年来医疗器械产业的迅速发展和公众对医疗产品安全性、有效性以及数量、品种的期望不断提高，也逐渐暴露出许多薄弱环节需要深入研究和解决。

本文拟对中国医疗器械注册管理工作进行回顾分析，找出存在的问题和薄弱环节，并就加强和完善相关工作进行初步讨论。

一、中国医疗器械注册管理工作的现状

（一）法规状况

     自1949年中华人民共和国成立以来，随着社会经济发展的进程，中国的医疗器械监督管理经历了不同的发展阶段。从解放初期到改革开放前夕，中国处于计划经济体制下，医疗器械管理的方式主要是依靠标准来引导、约束企业生产合格的医疗器械，并制定了大量的医疗器械国家标准和行业标准。对于企业不执行标准、生产不合格产品的行为，政府主要采用行政手段给予批评，严重者追究其行政责任[1]。1989年，中国开始引入医疗器械市场准入的概念，明确政府监督管理的核心是保障产品安全、有效，开始建立医疗器械新产品需经过对其安全性、有效性进行行政审查才可以上市的管理措施。1992年，借鉴欧洲的监管模式，中国启动了医疗器械产品安全认证工作。1996年，原国家医药管理局发布了《医疗器械产品注册管理办法》，第一次正式规定上市医疗器械必须申请注册，未经注册的医疗器械不得进入市场。2000年，国务院颁布了《医疗器械监督管理条例》（简称《条例》），作为中国医疗器械监管的专项行政法规，明确规定实施医疗器械注册管理制度，中国医疗器械监督管理进入了一个新的发展阶段。

根据《条例》的授权和有关规定，国家食品药品监督管理局等部门先后组织制订发布了12个现行有效的部门规章，包括《医疗器械分类规则》、《医疗器械标准管理办法》、《医疗器械注册管理办法》、《医疗器械生产监督管理办法》、《医疗器械经营企业许可证管理办法》、《医疗器械生产企业质量体系考核办法》、《医疗器械临床试验规定》、《一次性使用无菌医疗器械监督管理办法》、《医疗器械说明书、标签和包装标识管理规定》、《医疗器械召回管理办法》、《医疗器械广告审查办法》和《医疗器械广告审查发布标准》。为了全面贯彻上述行政法规和部门规章，进一步加强医疗器械监督管理，国家食品药品监督管理局还陆续发布了200余个规范性文件，初步形成了较为完整的、既借鉴国际上发达国家的监管理念又基本适合中国国情的医疗器械监管法规体系。

围绕医疗器械注册管理，主要涉及《医疗器械注册管理办法》、《医疗器械说明书、标签和包装标识管理规定》、《医疗器械临床试验规定》、《医疗器械标准管理办法》、《医疗器械分类规则》等部门规章。同时，还涉及一系列规范性文件，例如：《体外诊断试剂注册管理办法》、《医疗器械分类目录》、《注册证书补办、纠错、延期、暂缓检测、自行撤销、通关证明、申请注销办理程序》等。此外，为了统一和规范注册受理和审评审批的尺度，还先后印发了《境内第三类、境外医疗器械注册审批操作规范》、《境内第一类、第二类医疗器械注册审批操作规范》、《境内第三类、境外医疗器械注册申报资料受理标准》等文件和50多个医疗器械产品注册技术审查指导原则，就有关法规的执行进行了细化和补充，对于不断提高医疗器械注册管理工作水平发挥了重要作用。

医疗器械标准在医疗器械注册管理工作中发挥着重要作用。截止到2011年底，中国共颁布医疗器械标准1,051项，包括国家标准187项，行业标准864项。在这些标准中，“产品标准”约占85%，“基础标准”约占10%，“安全标准”约占5%。一批通用标准和管理标准，例如《医疗器械生物学评价系列标准》（GB/T 16886）、《医用电气设备安全系列标准》（GB 9706）、《医疗器械：风险管理—对医疗器械的应用》（YY/T 0316）、《医疗器械临床调查》（YY/T 0297）、《医疗器械—

质量体系—用于法规的要求》（YY/T 0287）等，积极消化吸收了国际最新标准化成果，对全面推动中国医疗器械质量水平和管理水平发挥了重要作用。

（二）机构设置

    1949年中华人民共和国成立后，中国医疗器械管理的相关职能先后分别由卫生部、轻工业部、一机部和国家医药管理局等承担。1998年3月，国务院决定组建国家药品监督管理局，统一承担对医疗器械研究、生产、流通、使用全过程进行行政监督和技术监督的执法职能，揭开了对医疗器械实施集中、统一监管的新篇章。2003年，国家食品药品监督管理局成立，进一步强化了对医疗器械的统一执法职能。与此同时，全国相继成立了31个省（自治区、直辖市）级、340多个设区的市级、2,500多个县级食品药品监管机构，形成了

高效统一、分级管理、覆盖全国的组织体系。

总体上说，目前全国医疗器械监管的组织体系由行政监管部门和技术支持机构两部分组成。围绕医疗器械注册管理，根据工作职能分工，包括申请受理、技术审评、行政审批等环节，分别由相关行政部门和技术支持机构承担。以国家局为例，主要包括：（1）国家局行政受理服务中心：负责对依照法规向国家局提出境内第三类和进口医疗器械注册申请的形式审查、行政受理和行政审批决定的送达工作。（2）国家局医疗器械技术审评中心：负责境内第三类和进口医疗器械注册申请的技术审评工作。（3）国家局医疗器械监管司：负责全国医疗器械注册监督管理工作，包括有关法规制定、组织协调、对境内第一、二类医疗器械注册工作的指导、境内第三类和进口医疗器械注册申请的行政审批等工作。省级及省级以下食品药品监督管理部门根据当地实际，参照上述模式分别设置职能机构。

（三）产品分类

    根据《条例》的规定，医疗器械的定义为：“单独或者组合使用于人体的仪器、设备、器具、材料或者其他物品，包括所需要的软件；其用于人体体表及体内的作用不是用药理学、免疫学或者代谢的手段获得，但是可能有这些手段参与并起一定的辅助作用；其使用旨在达到下列预期目的：a. 对疾病的预防、诊断、治疗、监护、缓解；b. 对损伤或残疾的诊断、治疗、监护、缓解、补偿；c. 对解剖或者生理过程的研究、替代、调节；d. 妊娠控制”。这一定义明确了中国医疗器械监督管理的产品范围，它与国际发达国家的法规规定是基本一致的。医疗器械的技术结构和作用方式差异很大，这就决定了其风险性迥然不同。根据产品的风险程度，中国目前把医疗器械分为三类进行管理。

     第一类为通过常规管理足以保证其安全性、有效性的医疗器械。例如：外科用手术器械（刀、剪、钳、镊夹、针、钩）、听诊器（无电能）、反光镜、反光灯、医用放大镜、（中医用）刮痧板、橡皮膏、透气胶带、手术衣、手术帽、检查手套、集液袋等。

     第二类为对其安全性、有效性应当加以控制的医疗器械。例如：血压计、体温计、心电图机、脑电图机、手术显微镜、（中医用）针灸针、助听器、皮肤缝合钉、避孕套、避孕帽、无菌医用手套、睡眠监护系统软件、超声三维系统软件、脉象仪软件等。

    第三类为植入人体、用于支持、维持生命或对人体具有潜在危险，对其安全性、有效性必须严格控制的医疗器械。例如：心脏起搏器、体外反搏装置、血管内窥镜、超声肿瘤聚焦刀、医用磁共振成像设备、正电子发射断层扫描装置（PECT）、植入器材（骨钉、骨板等）、植入式人工器官、血管支架等。

     中国实施分类规则指导下的分类目录制度。根据《医疗器械分类目录（2002版）》的规定，中国将医疗器械分为43大类、306小类，其中按第一类医疗器械管理的有108种，按第二类医疗器械管理的有127种，按第三类医疗器械管理的有71种。自2002年以来，国家局先后下发了100多个规范性文件，对约1,400多个产品进一步明确了产品管理类别。

（四）审评审批程序

    按照《条例》的规定，中国医疗器械注册实施分级管理。其中，境内第一类医疗器械由设区的市级药品监督管理部门审查批准，境内第二类医疗器械由省级药品监督管理部门审查批准，境内第三类和境外第一、二、三类医疗器械由国家食品药品监督管理局审查批准。市级、省级和国家食品药品监督管理局分别自受理注册申请之日起30、60、90个工作日内，做出是否给予注册的决定：予以注册的，发给《医疗器械注册证》，注册证有效期均为4年；不予注册的，送达书面通知并说明理由。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，医疗器械注册的受理和送达时限分别为5个、10个工作日。

     根据《医疗器械注册管理办法》，医疗器械注册申请事项分为3种，即首次注册申请、重新注册申请（包括到期重新注册和变更重新注册）和医疗器械注册证书变更（补办）申请。其中，需要提交医疗器械变更重新注册申请的情形包括：（1）型号、规格改变；（2）生产地址改变；（3）产品标准改变；（4）产品性能结构及组成改变；（5）产品适用范围改变；需要提交医疗器械注册证书变更申请的情形包括：（1）生产企业实体不变，企业名称改变；（2）生产企业注册地址改变；（3）生产地址的文字性改变；（4）产品名称、商品名称的文字性改变；（5）型号、规格的文字性改变；（6）产品标准的名称或代号的文字性改变；（7）代理人改变；（8）售后服务机构改变。

    申请人提出医疗器械注册申请，应当按照法规的要求提交注册申请资料。以境内第二类、第三类医疗器械注册申请为例，其首次注册申请材料为：（1）境内医疗器械注册申请表；（2）医疗器械生产企业资格证明；（3）产品技术报告；（4）安全风险分析报告；（5）适用的产品标准及说明；（6）产品性能自测报告；（7）医疗器械检测机构出具的产品注册检测报告；（8）医疗器械临床试验资料；（9）医疗器械说明书；（10）产品生产质量体系考核（认证）的有效证明文件；（11）所提交材料真实性的自我保证声明。境内第二类、第三类医疗器械重新注册申请材料为：（1）境内医疗器械注册申请表；（2）医疗器械生产企业资格证明；（3）原医疗器械注册证书；（4）医疗器械检测机构出具的产品注册检测报告；（5）适用的产品标准及说明；（6）产品质量跟踪报告；（7）医疗器械说明书；（8）产品生产质量体系考核（认证）的有效证明文件；（9）属于本办法第五章第三十四条情形的，应当提交相应的情况说明和证明性文件；（10）所提交材料真实性的自我保证声明。

     如前所述，以国家局为例，医疗器械注册申请及审评审批的流程为：（1）受理：由国家局行政受理服务中心负责，经形式审查合格后向申请人出具《受理通知单》，并将相关申请资料移交技术审评机构；（2）技术审评：由国家局医疗器械技术审评中心负责，完成技术审评后形成《技术审评报告》，连同相关资料移交行政审批部门；（3）行政审批：由国家局医疗器械监管司负责，经审查出具行政审批意见并按照规定程序形成审批决定转交送达部门；（4）送达：由国家局行政受理服务中心负责实施。

（五）临床试验管理

     根据《条例》的规定，申请第二类、第三类医疗器械注册，应当通过临床试用或者临床验证；第二类、第三类医疗器械的临床试用或者临床验证，分别由省级和国家局负责审批。医疗机构进行临床试用或者临床验证，应当符合国家食品药品监督管理局的规定，其资格由国家食品药品监督管理局会同卫生部进行认定。

    根据《医疗器械注册管理办法》中关于申请医疗器械注册时提交临床试验资料的规定，对于第三类植入型医疗器械，如果申请企业尚无产品进入过中国市场，应当提供在中国境内进行的临床试验资料；如果申请企业已有产品进入中国市场，且本企业其他产品在中国销售有4年以上无抱怨的记录，境内产品提供相应规定的临床试验资料，境外产品可以提供境外政府医疗器械主管部门批准该产品上市时的临床试验资料。对于其他第三类产品，境内产品提供相应规定的临床试验资料，境外产品可以提供境外政府医疗器械主管部门批准该产品上市时的临床试验资料；如果申请企业已有产品进入中国市场，申请产品与已注册产品属同类产品，本企业其他产品在中国销售有4年以上无抱怨的记录，且申请产品不属于采用超声、微波、激光、X射线、伽玛射线以及其他放射性粒子作治疗源的治疗设备，无论境内、境外产品，均可以提供本企业同类产品注册上市时的临床试验资料。对于第二类医疗器械，境外产品应当提供境外政府医疗器械主管部门批准产品上市时的临床试验资料，境内产品如果中国政府已批准同类产品在中国上市，可以提交同类产品的临床试验资料和对比说明。此外，2011年国家局发布了《豁免提交临床试验资料的第二类医疗器械目录》，规定对部分机理明确、技术成熟的第二类医疗器械产品在申请首次注册时可以豁免提交临床试验资料。

     综上所述，中国医疗器械注册依产品风险程度不同实施分类管理，对不同类别产品的注册申报资料和审查标准设定不同的要求，同时在内部审核批准的权限上也做了相应的区分。在审评审批的组织模式上，实施分级审批、分段操作的体制，这与美国实施的集中审批不同，也与欧盟通过政府主管部门认定的第三方机构（通告机构）实施审批有所不同，其优点是有利于促进专业化水平的提高，同时使各级行政资源得到较好利用，也大体适应我国幅员辽阔、企业众多的国情特点。此外，与其他国家医疗器械上市许可制度相比较，医疗器械标准及其型式检测等作为产品设计输出和设计验证资料，在中国医疗器械注册审查中具有较重要的位置。

二、中国医疗器械注册管理存在的薄弱环节

    经过十几年来的努力，中国已经初步建立起与国际监管框架趋同的医疗器械注册管理制度，为保障公众使用医疗器械安全发挥了重要作用。然而，随着科学技术进步和医疗器械产业发展，越来越多的新产品涌入市场，客观上也同时带来了新的、需要深入研究和控制的潜在风险。同时，随着经济社会发展和公众生活水平的不断提高，医疗服务需求不断升级，公众对医疗器械安全性、有效性的预期迅速提高。此外，中国医疗器械市场发展空间广阔，产业发展迅速，产品结构不断调整，新的生产、经营方式陆续出现。这些给中国医疗器械注册工作不断带来新的挑战，也是我们必须面对的严峻课题。

现就目前中国医疗器械注册管理制度及其实践存在的薄弱环节及其原因进行初步分析。

（一）审评审批的法规体系有待完善

     中国虽然在较短的时间内建立起了比较完整的医疗器械注册管理的法规体系，但仍然比较粗放和单一，适应性不足，不同类型产品的注册申报和审查要求不够具体，技术指导层面的规定不足。与此同时，也还有一些环节存在缺失。例如，定制医疗器械、“人道主义”产品审批等还没有明确的管理规定，医疗器械临床试验审批办法、医疗器械临床试验管理规范、医疗器械命名规则、医疗器械编码规则等尚未完整出台，委托生产方式注册、分包装注册、医疗器械与药品相结合产品审查要求等问题尚需深入研究和统一。从政府规制的角度来看，“规制不足”和“规制过度”并存，既存在“好不好”的问题，也仍然存在“有没有”的问题。这些基础层面的问题，有些是在《条例》的层面没有明确设定和授权，有些是在监管实践中亟待补充完善的监管措施。

（二）审评审批的尺度有待统一

    从全国范围来看，目前仍然存在少数品种审评审批尺度不一致的现象。例如，产品类别划分不一致，个别地区出现“高类低批”甚至将非医疗器械作为医疗器械审批注册的现象；即使是同一类产品，不同审批机关（甚至在同一审批机关内部）在审评审批的严格程度、核准的产品适用范围、说明书、产品标准等方面也存在一些差别。这种现象既与审评审批队伍的专业水平有关，也暴露出在体制机制上的弊端。首先，中国实行分级审批体制，导致全国有400多个监管机构具有医疗器械注册审批权限。由于各地审评审批队伍组建时间不长，人员素质和能力存在差别，审批尺度的掌握存在差异，因而造成实际审批尺度不一致，这也给后续监管工作带来困难。从国外情况来看，欧盟实施分权审查，即通过第三方公告机构实施审查，也存在各通告机构审查尺度不一的问题。可见，分级管理是可能造成注册审查尺度不一的体制性原因。其次，在医疗器械注册的审查标准方面尚有待进一步细化，否则势必造成在实际操作过程中较大的自由裁量权。虽然医疗器械注册具有专业性强、品种跨度大、申请事项纷繁复杂的特点，但是，如果不对许可标准加以规范和统一，势必造成审评审批尺度不一，给上市产品安全留下隐患，并损害行政相对人的合法权益，甚至容易滋生腐败现象。

（三）审评审批的效率有待提高

     从全国来看，部分医疗器械审评审批超出法定时限的问题还没有完全解决，某些注册申请虽然由于需要补充资料等原因没有超出法定时限，但与行政环节有关的时间较长，与行政相对人和公众的预期存在差距。究其原因，这与高风险产品的法定时限规定过短、审评审批需要涉及的部门和环节过多、注册申请的条件和标准不够明确、审评审批机关的专业水平有待提高、企业申报数量急剧上升、审评审批资源严重不足、企业申报质量不高等都有密切的关系。以技术审评资源为例，目前各级技术审评人员数量严重不足，专业结构、技术水平参差不齐，专业化的技术队伍亟待建立和充实[2]。从比较研究看，美国FDA从事医疗器械上市审查的人员有300余人，而欧盟进行医疗器械审查的公告机构有74个，进行体外诊断试剂审查的公告机构有23个[3]，而中国目前在国家局层面从事医疗器械注册技术审评的人员为70余人，各省级药品监管部门从事医疗器械注册技术审评的人员仅为140余人。与此同时，由于生产企业自身的原因，使得注册申报质量不高，导致需要补充申请资料或者被退审后再次申报，不仅延缓了产品上市进程，还额外耗费了有限的行政资源。

（四）审评审批的体制机制有待改革和完善

     中国医疗器械注册审评审批实施分段操作的工作体制。以境内第三类医疗器械注册为例，不仅划分为申请受理、技术审评、行政审批等环节，事实上质量体系考核（检查）、产品注册检测、临床试验等也和行政监管部门密切相关，这种体制虽然存在许多优点，但其弊端是审查环节过多，影响产品评价的系统性，与其他监管环节的衔接不够协调顺畅。医疗器械注册制度是医疗器械监管的源头，与医疗器械分类、生产管理、上市后监管等环节都存在着密切的联系。以《医疗器械生产企业许可证》的核发为例，由于只有获得医疗器械注册后才可以上市销售，而从拿到生产企业许可证到产品上市之间存在较长的时间，因而有的学者认为从本质看，《医疗器械生产企业许可证》存在的意义不大[4]。又如，在中国约20%的医疗器械被作为第三类医疗器械管理，而在美国和欧盟这一比例只有8-10%，由于第三类医疗器械品种过多，导致国家局注册审查任务负担沉重，影响了管理上的总体成本和效率。

（五）审评审批的科学性有待进一步提高

     建立医疗器械注册管理制度的目的是通过系统评价，保证医疗器械风险与其所获得的收益相比处于可接受的水平。虽然中国的医疗器械注册制度从整体架构上与其他国家相比差别不大，但是在细节上还有很多需要完善的地方，特别是在注册申请及审查的灵活性、系统性方面，与国际发达国家相比还存在较大差距。首先，虽然《医疗器械注册管理办法》对所有医疗器械注册应提交的资料提出了要求，但这一通用要求对于特定种类的产品如何适用，还面临很多具体问题。例如，对于中医类医疗器械，有人提出“不能机械套用现代医学的试验模式来衡量所有中医类器械”[5]。再如，软件类产品如何科学审查的问题也需要进一步深入研究[6]。其次，某些注册审评缺乏系统性和灵活性，指导性不足，难以完全达到预期目的。从比较研究看，有学者认为，中国医疗器械注册审评缺少 “医疗器械安全性、有效性基本原则”这一核心，没有将风险分析原则贯彻到全部注册资料文件的审查中，各项注册申报资料之间关联度较低[7]。第三，在医疗器械准入尺度的整体把握上，需要根据具体情况进一步平衡。实际上，这些问题即使在美国等发达国家也很突出，一方面企业希望审查部门加快审查[8]，而审查部门又经常觉得审查标准需要更加严格[9]。由此可见，如何既使注册审查要求更加灵活和科学，又能充分保障产品安全、有效，是一个需要与时俱进深入研究的课题。

（六）鼓励和支持技术创新的措施有待加强

     医疗器械是技术密集的产品，随科学技术发展更新换代较快，而现行医疗器械注册制度对此显得适应性不足。虽然中国已建立了变更重新注册的申请程序，但与产品技术变化程度相比有时仍然显得比较复杂，申请程序单一，并且在许多情形下必须按照首次注册程序提出申请。对于一些具有重大创新的产品，缺乏提前介入和先期沟通的法定渠道，客观上可能影响产品上市用于疾病治疗的进程。目前，除《医疗器械注册管理办法》和《关于印发进一步加强和规范医疗器械注册管理暂行规定的通知》中规定的部分重新注册项目可以不再提交注册检测报告等文件外，其他情形下尚缺少简略途径。这些情况既反映出监管理念和监管能力的问题，也部分说明医疗器械注册审查体制和审查要求总体上刚性大，灵活性小，效率不够高，科学性不够强。从比较研究看，美国FDA器械和辐射卫生中心（CDRH）具有与生产企业的常规沟通交流机制[10]，可以根据企业研发进展提供较详细的咨询意见，并建立了针对中小企业的法规援助部门；欧盟的注册流程根据产品风险程度不同也有不同的申报途径及简化要求。

（七）上市前准入管理存在交叉重复