2002 年，美国国会通过了《医疗器械生产企业付费法案》（Medical Device User Fee Act，MDUFA）。该法案规定FDA能够向那些申请医疗器械上市的企业收取相应的费用，并用来支持医疗器械审评工作，提高审批效率。从2002 开始实施法案至今，一定程度上缓解了美国医疗器械审评人员和资金不足的情况，此后国会又通过一系列法案每5 年授权，将其延续至今。本文通过介绍美国医疗器械生产企业付费制度，阐述该法案带来的启示，供相关部门决策参考。

      美国食品和药品管理局（FDA）是对医疗器械全面监督管理的机构。其中，FDA器械和放射健康中心（Center For Devices And Radiological Health，CDRH）主要负责医疗器械的审查和监管。低风险医疗器械（Ⅰ类）和极少数中等危险（Ⅱ类）医疗器械免除上市前审查。而中等风险和高风险的医疗器械，制造商可以使用两种程序使器械获得FDA的许可，从而上市销售。一种程序是上市前批准申请（Premarket

Approval，PMA），另一种是上市前通告（510（k））[1]。

     1983 年~2002年期间的多个政府报告表明，FDA没有足够的资源用于医疗器械上市前审查程序。漫长的审查时间影响了等待产品上市销售的企业，以及等待使用这些产品的患者。1995 年~2002 年，CDRH的全职人员减少了8%，但同时期药品审评和研究中心的全职人员却增加了22%[2]，这要归功于美国《处方药生产企业付费法案》（Prescription Drug User Fee Act，PDUFA）的推行。

      PDUFA于1992 年首次颁布，自此每5 年更新和批准一次。这部法案的出台使得FDA能够从那些申请人用药品或生物制品的企业收取相应的费用，以支持药品审评工作，推进审评程序。从多年来的情况看，PDUFA的成效十分显著[3]。

      PDUFA的成功，让同样面对困境的医疗器械行业也走向企业付费的道路。MDUFA一开始是由美国众议院能源和商务委员会的两位代表发起的医疗器械改革法。其中规定，允许第三方机构审查医疗器械，但最初没有包含企业向FDA付费的规定。尽管PDUFA是关于处方药的法律，医疗器械行业组织仍劝说将这些规定纳入2002 年重新授权的法案中，以加快第三方审查医疗器械的过程。当时，行业组织努力让医疗器械第三方审查的规定纳入到PDUFA中，但以失败告终，因为立法者认为这种改变会超过重新授权的截止期限。业界对于企业付费法案的实施十分关注，行业和FDA也积极开展谈判，确定立法目标，这得到了国会两党的支持[3]。

       经过几次修改，MDUFMA于2002 年签署成为法律，规定FDA可以向申请上市的医疗器械企业收取费用，补充国会拨款，以加快审评工作效率。MDUFA每五年获得国会授权，2002 年颁布的MDUFA在2007 年到期后，美国国会又陆续颁布了三版法案，见表1。

2.1 MDUFA各版本概述

2.1.1 MDUFMA/MDUFA I（2002财年~2007财年）

      2002 年10 月26 日，《医疗器械生产企业付费法案》（MDUFMA）签署成为法律。还修订了FD&C法案，授权FDA向提交某些医疗器械上市申请的公司收取费用。作为回报，法案要求FDA完成一套全面的器械评审绩效指标，旨在显著提高FDA对新器械审查的及时性和可预测性[4]。但该版法案只授权FDA收集上市前审查费用，例如PMA申请及其补充申请或510（k）通告。

      法案的目标是向FDA提供额外的资金，保证为器械审查过程以及器械的安全有效提供更多服务。该法案还设立了几个监督机制，以确保列出的企业付费条款达到其预期目标。包括利益相关者年度会议以及FDA向国会提交的关于绩效指标的实现进程、费用授权、费用使用情况的年度报告等。

2.1.2 MDUFA II（2008财年~2012财年）

      2007 年9 月27 日，总统签署了2007 年《美国食品药品管理局修订法案》，其中包括MDUFA II。法案中讨论的主要问题是重新授权FDA向医疗器械制造商收取费用。如果国会不采取行动，FDA收取这些费用的权力将于2007年10 月1 日到期。MDUFA II将权限延至2012 年。

      2007 年重新授权时，还解决了几个问题。一个是为该机构创造更稳定的收入来源，增加了两种类型的年费。根据FDA的资料，每年提交的申请数量出现波动，费用收入反复低于预期[5]。为了解决这个问题，法案增加了生产设施注册费（大多数在FDA注册过的器械生产设施需支付年费）、产品费（需要为定期报告的高风险器械支付年费）。还增加了两类申请费—30 天通知和513（g）申请，并大幅降低了现有申请费额。该法的目的是增加企业付费所产生的总收入，抵消减少的申请费用与新费用的收入。

     MDUFA II所解决的另一个问题是，修改了法案，允许符合一定标准的美国国内以及外国企业均可申请获得小企业资格[6]。

2.1.3 MDUFA III（2013财年~2017财年）

      2012 年7 月9 日，总统签署了《食品药品管理局安全与创新法案》第二编，其中包括将MDUFA重新授权5 年（2013财年~2017财年），称为MDUFA III。该法案授权食品和药品管理局收集用于审查医疗器械上市前申请、报告和其他提交资料以及企业注册的费用。作为回报，FDA承诺与行业共同达成某些成果审查绩效目标和承诺。

      除了上市前审查费用之外，当已通过PMA程序的器械的设计或性能发生重大变化时，制造商也要支付一定费用。PMA补充申请包括Panel Track补充申请（FDA要求评估重要的临床数据以便做出批准的决定），以及180 天的PMA补充申请（如果制造商申请变更，FDA不需要评估新的临床数据或只需要评估部分临床数据）。

      在该法案中，FDA将提供一年内要发布的优先器械指导文件的清单，并与利益攸关的各方合作，改进目前的第三方审查方案。FDA将推出关于器械上市前审查中效益-风险权衡因素的指导文件，包括患者风险容忍度和获益幅度，同时将提案其他可以免除510（k）程序的低风险医疗器械。

2.1.4 MDUFA IV（2018 财年~2022财年）

      2017 年8 月18 日，美国总统签署了《FDA重新授权法案》，MDUFA IV将于2017年10月1日~2022年9月30日之间实施。协议中列出的一系列计划和举措的目的是减少PMA和510（k）的平均总决策时间，图1 列出了MDUFA III 到MDUFA IV（2012~2022财年）需要FDA和申请人要共同完成的目标。

     法案也新增了一些亮点，像患者参与、真实世界证据、数字健康、共识标准、第三方审评等。法案中承诺将通过雇用具有真实世界证据的专业知识的FDA工作人员来支持健康技术国家评估系统；精简和调整FDA审评视为医疗设备的软件以及医疗设备内部的软件程序；使用FDA认可的共识标准建立合格评定认证计划等。

2.2 豁免对象

      除了设施费，人道主义器械豁免可以申请免除企业付费，也可以免除某些上市前审批的有效性标准。仅用于儿科使用的器械可免收设施费以外的费用。

      总收入或销售额低于3000 万美元的小企业可免除初始PMA的费用，只要有税务当局证实的信息。总收入或销售额低于1 亿美元的企业支付50%的510（k）通告、30 天通知、分类信息请求费用，其他企业费用只需支付25%。小企业必须支付全额的生产设施费。

      州和联邦政府可以免除某些费用除非器械商业经销，例如PMA及其补充申请、510（k）申请和生产设施注册。印第安部落也可免除设施注册费，除非该器械商业经销。如果产品进一步专门用于制造用途，除了生产设施费，FDA不能向生物制品许可证的上市前申请和生物仿制品或可互换产品的许可证收取费用。

3.1 加强与医疗器械企业之间沟通交流

      MDUFA中医疗器械企业向FDA付费，来换取政府高效率的审查过程，这是相互作用的关系。一方面，企业为了尽快让器械上市，必须支付费用，支持审评工作；另一方面，相关部门为了获得审评费用，必须听取企业意见、协商确定审查期限，共同制定阶段性工作目标并接受监督。

3.2 加强收费信息公开

      MDUFA规定FDA每年都要向国会提交绩效报告和财务报告。绩效报告主要是工作目标的完成情况，它的公开，一方面有利于公众了解部门的工作情况，使政务信息更加透明化，另一方面也有利于部门内部改进工作程序，实现目标；公开关于收费数额和使用情况的财务报告，则能够督促相关政府部门合理收费，并将其用于医疗器械审评活动，加深医疗器械企业对相关部门的信任程度。

3.3 引入动态付费机制

      MDUFA每一版本、每一年的各项申请费用，都会依据上一年财政收入或者通货膨胀而有所调整，而不是一成不变的付费标准，我国应当引入灵活、动态的医疗器械审评付费机制，付费标准可根据当年实际情况调整，考虑通货膨胀、申请数量、人力成本等因素浮动变化；不同类型的申请应当确定不同付费数额；确定企业医疗器械申请费用减免的条件；费用的收取要控制在合理范围内，确保以政府财政拨款为主要来源，而不是取代财政拨款。

      本文结合MDUFA的实施背景，介绍了各版本的主要内容。体现了十多年来美国医疗器械企业付费法案的不断改进历程。目前，我国医疗器械审评也遇到审评缓慢、资金不足、人手不够的问题，相关部门可借鉴MDUFA，注意其在实施过程中出现的问题，结合国情做适当调整，开展相应的企业付费工作，借此缓解相关部门压力，提高医疗器械审评效率。

来源： 本文刊登于《中国医疗器械信息》杂志2018年第24期

作者：侯悦 武志昂*

单位：沈阳药科大学工商管理学院 （辽宁 沈阳 110016）